La Unió Europea està preocupada per l’actual qualitat de l’estat de dret

 La Unió Europea està preocupada per l’actual qualitat de l’estat de dret

La Unió Europea (UE) com a organització supraestatal d’integració dels estats membres en una instància superior respon, a parer meu, a interessos i a valors. De vegades es confonen, però es poden separar a efectes de la seva anàlisi. Interessos com la defensa geoestratègica, la millora econòmica, la reacció davant la inseguretat jurídica, però també –i tant de bo de forma prioritària– valors com els que el Tractat de la Unió Europea (TUE), estableix a l’article 2 quan firma que la UE es fonamenta “en els valors de respecte de la dignitat humana, llibertat, democràcia, igualtat, estat de dret i respecte dels drets humans, inclosos els drets de les persones que pertanyen a minories”. Valors que el mateix precepte considera que són “comuns” a tots els estats membres. A més, l’article 3 estableix com a finalitat, en primer lloc, “promoure la pau, els seus valors i el benestar dels seus pobles”. Tots els elements esmentats es poden relacionar amb la clàusula de l’estat de dret, perquè la UE és una comunitat jurídica.

La pau al continent europeu, doncs, ha estat, des del mateix inici, l’objectiu primordial de les Comunitats Europees, primer, i de la UE actualment. Una pau fonamentalment entre els estats mitjançant la creació d’estructures organitzatives comunes. Una pau que amb la invasió d’Ucraïna s’ha posat a primera línia, i ha comportat un augment molt significatiu de la despesa militar, per no dir res de la por a perdre el paraigua defensiu dels Estats Units, com fins ara.

La protecció dels valors bàsics

Des de sempre, la UE s’ha preocupat de protegir i regular la llibertat –de moviments, de les mercaderies, de treballadors, d’establiment, de serveis, de capitals–. Una llibertat que ha suposat la lluita contra monopolis i restriccions derivades de la pràctica empresarial o de la tutela estatal. A la Declaració sobre la Identitat Europea aprovada a la cimera de Copenhaguen el 1973, es fixaren els principis de democràcia representativa, estat de dret, justícia social i respecte dels drets humans, com a propis de la identitat europea. Anys més tard, la Declaració sobre la Democràcia del Consell Europeu (1978) es dirigeix sense contemplacions als estats membres i candidats, exigint-los el compliment dels principis acabats d’esmentar. Es tracta, per tant, d’uns estàndards jurídics per tal de fornir uns elements comuns a l’espai europeu.

El Tractat de Maastricht (1992) va fer un pas més tot configurant la ciutadania europea. Al Preàmbul hom estableix ara que els estats membres confirmen l’adhesió “als principis de llibertat, democràcia i respecte als drets humans i les llibertats fonamentals i de l’estat de dret”, mentre que, a l’article F, afirma que la Unió “respectarà els drets fonamentals tal com es garanteixen en el Conveni Europeu per la Protecció dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals (1950), i tal com resulten de les tradicions constitucionals comunes als estats membres com a principis generals del dret comunitari”. El Tractat d’Amsterdam (1997) complementa aquesta formulació en afegir al Preàmbul del TUE l’adhesió dels estats membres als “drets socials fonamentals, tal com es defineixen a la Carta Social Europea (1961) i a la Carta Comunitària dels Drets Socials Fonamentals dels Treballadors (1989)”.

Com actuar davant dels incompliments?

Ara hom incorpora un procediment sancionador als estats membres en el cas que es produeixi una “violació greu i persistent” dels principis de “llibertat, democràcia, respecte dels drets humans i de les llibertats fonamentals i l’estat de dret”. Ens trobem en una nova dimensió, imperativa, que pot comportar la suspensió del dret de vot en el si del Consell Europeu, motivada per la crisi de l’espai polític central –socialdemocràcia i democràcia cristiana– i l’emergència de partits populistes, fins i tot euroescèptics, lligats sovint a plantejaments d’extrema dreta. Aquesta situació es comença a fer rellevant per l’extensió de la UE als estats de l’Europa oriental. El Tractat de Niça (2001), continua en la mateixa línia, i posa èmfasi en la seguretat i defensa comuna al servei dels principis i valors reiterats.

Actualment, el Tractat de Lisboa (2007) configura la UE hereva de l’evolució anterior. També del tractat pel qual s’instituïa una constitució per a Europa que va fracassar el 2005 perquè no va ser ratificat per referèndum a França i a Holanda. Avui en dia és cabdal la incorporació amb ple valor jurídic de la Carta de Drets Fonamentals. El Tractat de la UE també recorda que la Unió té com a objectiu “promoure la pau, els seus valors i el benestar dels seus pobles” i que “combatrà l’exclusió social i la discriminació i fomentarà la justícia i la protecció social, la igualtat entre dones i homes, la solidaritat entre les generacions i la protecció dels drets del nen”. L’article 10 estableix que el funcionament de la Unió es basa en la “democràcia representativa”, tot afirmant: “Els ciutadans estaran directament representats a la Unió a través del Parlament Europeu” i “els estats membres estaran representats al Consell Europeu pel cap d’estat o de govern i al Consell pels governs” i que els representants dels estats al Consell Europeu i al Consell de Ministres “seran democràticament responsables”. La participació directa s’intenta promoure mitjançant la “iniciativa ciutadana” en el procediment legislatiu; és a dir, la possibilitat que els ciutadans presentin textos que es puguin convertir en normes jurídiques de la Unió.

El foment de la participació ciutadana

La referència a valors i principis sobre els quals s’organitza l’entramat institucional segueix a l’article 21 del TUE quan estableix, amb total precisió i claredat, que “l’acció de la Unió en l’escena internacional es basarà en els principis que han inspirat la seva creació, desenvolupament i ampliació i que pretén fomentar a la resta del món: la democràcia, l’estat de dret, la universalitat i la indivisibilitat dels drets humans i de les llibertats fonamentals, el respecte de la dignitat humana, els principis d’igualtat i solidaritat i el respecte dels principis de la Carta de les Nacions Unides i del Dret Internacional”.

La UE, com veiem, se sosté sobre el principi de respecte als drets fonamentals, un element clau del concepte d’estat de dret. L’any 2000, al Consell Europeu de Tempere, es va adoptar la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea, tot sistematitzant el que fins aquell moment el Tribunal de Justícia de la Unió (TJU) havia estat considerant com a mers principis generals del dret. Des d’aquest moment tant la incorporació de nous estats com el funcionament dels estats membres, estaran condicionades respecte dels drets humans. La Carta de Drets Fonamentals de la UE adquireix ple valor jurídic amb l’actual Tractat de Lisboa. Però anant més enllà, el TUE també estableix que la Unió “s’adherirà al Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Fonamentals” del Consell d’Europa –amb la important jurisprudència del Tribunal Europeu de Drets Humans amb seu a Estrasburg–, i que els drets fonamentals que garanteix aquest Conveni i tots els que són fruit de les tradicions constitucionals comunes als estats membres, “formaran part del Dret de la Unió com a principis generals” (Art. 6 TUE). Segons el principi de competència la Carta s’aplica a les institucions europees i al dret produït per elles, amb l’important paper interpretatiu del Tribunal de Justícia de la Unión Europea (TJUE).

Protecció absoluta i lluita contra les desigualtats

El Tractat de Funcionament de la UE (TFUE) estableix a més que, en totes les seves accions, la Unió s’ha de fixar com a objectiu “eliminar les desigualtats entre l’home i la dona i promoure’n la igualtat”; “un nivell d’ocupació elevat, amb la garantia d’una protecció social adequada, amb la lluita contra l’exclusió social i amb un elevat nivell d’educació, formació i protecció de la salut humana”; lluitar “contra tota discriminació per raó de sexe, raça o origen ètnic, religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual” ; la protecció del medi ambient i el foment d’un desenvolupament sostenible; la protecció dels consumidors; el benestar dels animals; l’efectivitat dels serveis d’interès econòmic general; el principi d’obertura en actuació de les institucions, òrgans i organismes de la Unió; i el respecte de les comunitats religioses i de les organitzacions filosòfiques i no confessionals. És tota una declaració de principis que ha d’orientar el funcionament de la UE que, com es pot observar, afecta no tan sols els drets civils i polítics sinó també els socials. És a dir, es troba en sintonia amb els elements que configuren el que els constitucionalistes anomenen estat social i democràtic de dret.

De les línies precedents, es desprèn clarament que el manteniment de l’estat de dret és una preocupació important de la UE, no tan sols davant pràctiques contràries al principi de legalitat sinó per polítiques autoritàries i repressives de la llibertat i de la igualtat, amb el gran cavall de batalla de la pèrdua d’independència del poder judicial. Sota la clàusula “estat de dret” hi ha la necessitat de respectar els valors i principis esmentats més amunt. Podem dir, per tant, que l’estat de dret no és qualsevol estat amb dret, sinó que cal una funció del dret en relació amb el poder públic establert, que realment delimiti les competències i les actuacions dels diversos poders públics, d’acord amb el principi de normativitat, la separació de poders, la independència judicial, la limitació efectiva del poder executiu (govern i administració), i la garantia dels drets fonamentals. S’entén que avui el respecte a les estructures de l’estat de dret ha de tenir una legitimitat democràtica. Avui ens movem amb un paràmetre que és l’estat democràtic de dret, tant als estats membres com a la UE. Per aquesta organització, la clàusula de l’estat de dret és un valor constitutiu. No es pot interpretar com un valor aïllat dels altres i menys encara contraposat. Actualment, però, hi ha algun enfrontament dialèctic sobre la ponderació entre aquests dos elements, estat de dret i democràcia, quan per exemple en el procés sobiranista català la vinculació a la legalitat no sempre s’ha deixat penetrar per la voluntat popular, en una dinàmica que ha polaritzat el debat entre aquests dos elements fins i tot en el mateix Parlament Europeu.

Els límits de la democràcia

El problema de la formulació de l’estat de dret és no caure en una mena de tirania de la interpretació legalista de les normes, sense sensibilitat per a noves propostes i sense prou empatia per part dels responsables dels poders públics als processos de canvi i de reforma normativa. La llei no pot ser una cuirassa per impedir les propostes ciutadanes, com, a parer meu, ha passat a Catalunya els darrers anys, amb l’argument que no és possible perquè és inconstitucional o va contra els tractats fundacionals, sense cap resposta més. La democràcia no és només una forma de govern, sinó també una forma de vida, oberta al debat racional, a la proposta, al diàleg, a la tolerància, a la separació de poders i a la interpretació dels drets a partir del principi favor libertatis (per això costa d’entendre en la mentalitat europea l’afecció a la persecució penal de càrrecs representatius que hi hagut a Espanya darrerament).

D’altra banda, estats com Hongria o Polònia han estat qualificats de crítics en la consideració de la qualitat de l’estat de dret, endinsant-se en allò que alguns han anomenat democràcia il·liberal: poca o nul·la separació de poders, escàs pluralisme polític i persecució de l’oposició política, amiguisme en les institucions fins i tot amb duplicitats d’òrgans, en definitiva, polítiques que han encarnat valors incompatibles amb els fundacionals de la UE. De moment han funcionat les amenaces i no sembla que interessi a cap de les dues parts aplicar mesures més dràstiques. En tot cas, cal destacar que la UE està preocupada per la qualitat de l’estat de dret.

Primers mecanismes de control

La Comissió Europea, mitjançant la comunicació Un nou marc de la UE per reforçar l’estat de dret, d’11 de març del 2014, va establir l’anomenat marc de l’estat de dret, el qual crea un procediment per advertir un estat membre que està en una situació crítica, abans d’aplicar el procediment sancionador i expulsar-lo del Consell Europeu. També tenim l’Informe anual sobre l’estat de dret, establert també per la Comissió, on es valora aquest punt tant pel que fa als estats membres com al funcionament de la mateixa UE. En tercer lloc, cal destacar el mecanisme que s’estableix al Reglament 2020/2092 del Parlament Europeu i del Consell sobre les condicions del pressupost de la Unió. Aquest mecanisme condiciona els fons de resiliència Next Generation i el marc financer plurianual 2021-2027 respecte als valors fundacionals. Hongria és l’estat membre més conflictiu en aquest àmbit.

També hi ha el recurs per incompliment del dret de la UE que la Comissió pot interposar davant el TJUE, per tal d’exigir que un estat membre respecti els tractats constitutius, procediment que poden fer servir els altres estats. D’altra banda, els actes de les institucions europees que vulnerin drets fonamentals continguts a la Carta poden ser objecte de recurs de nul·litat davant del TJUE, per “violació dels Tractats”, mentre que els actes dels estats membres que vulnerin drets fonamentals de la UE en aplicació del dret europeu seran recurribles davant dels tribunals ordinaris dels estats.

En conclusió, podem afirmar que els valors i principis de la UE impregnen la seva actuació i doten de contingut la clàusula d’estat de dret. Si bé la UE no té formalment una constitució, sí que podem entendre que té els elements materials d’aquesta: una part dogmàtica i una part orgànica; unes estructures en què hi ha una separació de poders que afecta de forma notòria la independència judicial, el respecte a uns drets fonamentals que poden ser accionats pels ciutadans, i una estructura jurídica que limita els poders públics. El dret té un paper important en la configuració i en el funcionament de la UE. També la democràcia, intrínseca a l’estat de dret en les coordenades actuals.